Luật các vùng biển Việt Nam: Công cụ thực hiện chính sách biển...

Luật các vùng biển Việt Nam: Công cụ thực hiện chính sách biển trong tình hình mới

Vịnh Bái Tử Long - Ảnh: ST Là một quốc gia ven biển, nằm dọc Biển Đông, trải dài qua 16 vĩ độ... Đọc thêm: > Các xung đột trên biển và tranh chấp chủ quyền tại châu Á http://www.tuanvietnam.net/vn/thongtindachieu/7559/index.aspx > Mỹ sẽ hạn chế tầm ảnh hưởng của TQ tại ASEAN http://www.vietnamnet.vn/thegioi/2009/07/860083/ Là một quốc gia ven biển, nằm dọc Biển Đông, trải dài qua 16 vĩ độ, (giữa vĩ tuyến 230 và 70 Bắc), Việt Nam có lợi thế và khả năng để tiến ra biển, trở thành một nước mạnh về biển vào năm 2020 như mục tiêu mà Nghị quyết số 27/NQ-CP, ngày 30/5/2007 về Chiến lược biển Việt Nam đến năm 2020 đưa ra. Một trong những công cụ quan trọng thực hiện chính sách biển trong tình hình mới là Luật Các vùng biển Việt Nam, xác định khung pháp lý cơ bản cho việc tiến ra biển của đất nước, phù hợp với pháp luật và thực tiễn quốc tế, tạo điều kiện phát triển và xây dựng đất nước. Trong bài viết này, tác giả nêu một số quan điểm về những vấn đề mới phát sinh trong xây dựng Luật Các vùng biển Việt Nam. 1. Sự cần thiết ban hành Luật Các vùng biển Việt Nam Vùng biển Việt Nam nằm trên tuyến đường thông thương huyết mạch giữa các đại dương, có nguồn tài nguyên hết sức đa dạng và phong phú, có vị trí chiến lược quan trọng về quốc phòng, an ninh, kinh tế, cũng là nơi chứa đựng nhiều vấn đề tranh chấp biên giới - lãnh thổ, đặc biệt là ở hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa; nhất là khi hoạt động trên biển đang ngày càng tăng lên, đa dạng, mới mẻ trong một bối cảnh quan hệ quốc tế đan xen và cạnh tranh gay gắt. Năm 2009 đánh dấu một bước ngoặt trong sự tiến triển các sự kiện trên Biển Đông. Với quy định ngày 13/5/2009 là thời hạn cuối cùng để các nước nộp hồ sơ xác định đòi hỏi ranh giới thềm lục địa của mình, Công ước của Liên hợp quốc về Luật biển năm 1982 (Công ước Luật biển 1982) đã làm nóng lên cuộc chạy đua khẳng định về mặt pháp lý và sự hiện diện trên thực tế của các nước ven Biển Đông. Việt Nam là nước đầu tiên trong khu vực Đông Nam á ra Tuyên bố về vùng đặc quyền kinh tế 200 hải lý và thềm lục địa bằng Tuyên bố của Chính phủ về các vùng biển Việt Nam ngày 12/05/1977 (Tuyên bố 1977). Tuyên bố 1977 và Tuyên bố của Chính phủ năm 1982 về đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải (Tuyên bố 1982) và Nghị quyết ngày 23/6/1994 của Quốc hội khoá IX phê chuẩn Công ước Luật biển 1982 là cơ sở pháp lý cơ bản cho việc xây dựng hệ thống pháp luật về biển của Việt Nam và điều chỉnh các hoạt động trên biển từ trước đến nay. Năm 2003, Quốc hội Việt Nam thông qua Luật Biên giới quốc gia khẳng định chủ quyền trên hai quần đảo Hoàng Sa, Trường Sa. Trung Quốc ban hành Luật Lãnh hải và vùng biển tiếp giáp ngày 2/2/1992; Luật về vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa ngày 26/6/1998; Luật Quản lý và sử dụng các vùng biển của nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa ngày 2/10/2001; Quy hoạch chức năng các vùng biển toàn quốc tháng 12/2002; Quy định về việc quản lý bảo vệ và sử dụng các đảo không có người ở tháng 7/2003, Quy định về quản lý sản xuất nghề cá “Nam Sa” năm 2004; Quy chế cho phép sử dụng các đảo không người ở năm 2008, Trung Quốc cũng đơn phương công bố đường cơ sở quần đảo Hoàng Sa ngày 15/6/1996 vi phạm chủ quyền Việt Nam. Ngày 10/3/2009, Philipin thông qua Luật Cộng hoà RA 9522 xác định đường cơ sở của Philippin và quản lý Trường Sa và bãi cạn Hoàng Nham theo quy chế đảo. Malaysia cũng đã công bố bản đồ ranh giới thềm lục địa Malaysia năm 1979. Tuy nhiên, trong tình hình hiện nay, Việt Nam cần sớm nâng cấp Tuyên bố của Chính phủ về các vùng biển lên tầm Luật quốc gia. Các văn bản pháp lý hiện hành của Việt Nam mới chỉ nêu những nguyên tắc chung về xác định phạm vi, chế độ pháp lý của các vùng biển và thềm lục địa Việt Nam, chưa cụ thể hoá công tác quản lý nhà nước về biển, nên hiệu lực pháp lý còn thấp. Hơn nữa, Nhà nước ta chưa có một văn bản luật mang tính tổng thể xác định phạm vi, chế độ pháp lý của từng vùng biển và thềm lục địa của Việt Nam; quy định các nội dung quản lý nhà nước về biển; bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán và lợi ích quốc gia trên biển; vấn đề bảo vệ quốc phòng, an ninh, kinh tế - xã hội, giữ gìn và bảo vệ môi trường biển. Các quy định tiến bộ của luật biển quốc tế, đặc biệt là Công ước Luật biển 1982 mà nước ta là thành viên từ năm 1994 chưa được nội luật hoá. Tuyên bố 1977 và Tuyên bố 1982 mới chỉ là văn bản cấp Chính phủ và đã bộc lộ một số hạn chế so với nội dung của Công ước Luật biển 1982. Biển là môi trường đồng nhất, đặc thù, liên quan đến hoạt động của nhiều chủ thể, nhiều bộ, ngành, địa phương khác nhau, mang cả tính đối nội và đối ngoại. Về nguyên tắc, Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về biển nhưng trên thực tế, công tác quản lý nhà nước về biển của chúng ta còn nhiều bất cập. Hệ thống văn bản về biển hiện tại mới chỉ có tính cấp thời, đáp ứng nhiệm vụ trước mắt. Một số quy định không còn phù hợp với các quy định của các điều ước quốc tế về biển mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia. Các văn bản do các bộ, ngành chuẩn bị, từ quan điểm của bộ, ngành, địa phương nên có nhiều quy định chồng chéo, trùng lặp và thậm chí mâu thuẫn. Năm 2008, Chính phủ đã giao Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện chức năng quản lý tổng hợp và thống nhất về biển và hải đảo (1). Tuy nhiên việc ra đời của Tổng cục Biển và hải đảo khó có thể khắc phục được việc quản lý biển còn chồng chéo, chưa hiệu quả trên thực tế do chức năng, nhiệm vụ quản lý biển cũng được giao cho nhiều bộ, ngành khác nhau. Thực tế khách quan đặt ra yêu cầu cần phải sớm xây dựng và hoàn thiện cơ chế, bộ máy quản lý nhà nước và hệ thống chính sách pháp luật về biển, đảo trên cơ sở kết hợp hài hoà lợi ích giữa trung ương và địa phương, giữa trước mắt và lâu dài, giữa kinh tế và quốc phòng, kết hợp quản lý theo ngành và theo lãnh thổ, phát huy tối đa sức mạnh tổng hợp trong quản lý và phát triển kinh tế biển, tăng cường vai trò và quyền hạn của các cấp chính quyền địa phương trong quản lý và phát triển kinh tế biển. Để thực hiện các chủ trương của Đảng và Nhà nước trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc trên các vùng biển, đảo Việt Nam, triển khai thực hiện Chiến lược biển Việt Nam đến năm 2020, xây dựng Nhà nước Việt Nam pháp quyền xã hội chủ nghĩa, tất yếu chúng ta phải xây dựng và hoàn thiện một văn bản luật thống nhất, đồng bộ và tương đối hoàn chỉnh về biển của Việt Nam, tạo thành một khung pháp lý cơ bản của Nhà nước về biển, để điều chỉnh các quan hệ pháp luật nảy sinh trên biển trong tình hình mới. 2. Các vấn đề chính của Luật Các vùng biển Việt Nam 2.1. Muc đích, nguyên tắc và cơ sở xây dựng Luật Các vùng biển Việt Nam Luật Các vùng biển Việt Nam đã được tiến hành xây dựng ngay sau khi Việt Nam phê chuẩn Công ước Luật biển 1982. Nghị quyết ngày 23/6/1994 của Quốc hội phê chuẩn Công ước Luật biển 1982, đã giao cho “Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ nghiên cứu để có những sửa đổi, bổ sung cần thiết đối với các quy định liên quan của pháp luật quốc gia cho phù hợp với Công ước Luật biển 1982, bảo đảm lợi ích của Việt Nam”. Mục đích xây dựng Luật nhằm nội luật hoá Công ước Luật biển 1982, quy định các nguyên tắc thống nhất để xác định rõ phạm vi các vùng biển Việt Nam, điều chỉnh đối tượng và các hoạt động trên biển nhằm bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền, quyền tài phán quốc gia, các quyền và lợi ích chính đáng của Việt Nam trên biển, tăng cường sử dụng, khai thác, bảo vệ và quản lý nhà nước về biển, khuyến khích sự phát triển và hợp tác quốc tế, giữ gìn hoà bình và ổn định trong khu vực và trên thế giới. Dự án Luật về Các vùng biển Việt Nam đã được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khoá XI (2002 - 2007), Nghị quyết về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2009 và bổ sung Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ khoá XII (2007 - 2011). Luật Các vùng biển Việt Nam được xây dựng tuân theo các nguyên tắc chỉ đạo sau: - Bảo đảm tính thống nhất và phù hợp với Hiến pháp, pháp luật của Nhà nước Việt Nam (Luật Biên giới quốc gia năm 2003, các Tuyên bố 1977 và 1982) và pháp luật quốc tế. - Thể chế và cụ thể hoá chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước về bảo vệ đất nước và phát triển kinh tế xã hội, đặc biệt là trong việc quản lý và phát triển các vùng biển trong tình hình mới (2). - Nội luật hoá các quy định cơ bản của Công ước Luật biển 1982 và các điều ước quốc tế Việt Nam đã ký kết với các bên liên quan cho phù hợp với tình hình, đặc điểm cụ thể của các vùng biển Việt Nam. - Tổng kết kinh nghiệm quản lý, bảo vệ vùng biển, đảo và quá trình đổi mới việc quản lý, bảo vệ biên giới lãnh thổ quốc gia trong thời gian qua, cũng như tham khảo và tiếp thu những kinh nghiệm tốt về quản lý, bảo vệ vùng biển và luật pháp của các nước tiên tiến. Luật Các vùng biển của Việt Nam sẽ tạo cơ sở pháp lý cao trong việc xác định phạm vi và chế độ pháp lý của các vùng biển Việt Nam, nhằm bảo vệ chủ quyền và các quyền chủ quyền, quyền tài phán quốc gia, toàn vẹn lãnh thổ, an ninh, trật tự, phát triển kinh tế - xã hội, mở rộng quan hệ quốc tế trên các vùng biển Việt Nam, tạo môi trường hoà bình và ổn định trong khu vực. 2.2. Phạm vi điều chỉnh của Luật Các vùng biển Việt Nam Công ước Luật biển 1982 và các điều ước quốc tế liên quan đã mở rộng quyền và nghĩa vụ của các quốc gia không chỉ trong các vùng biển tiếp giáp mà cả ở biển cả, vùng đáy biển di sản chung của loài người cũng như tại vùng biển của các quốc gia khác. Với mục đích và tính chất như một luật khung của hệ thống pháp luật về biển của Việt Nam, Luật Các vùng biển Việt Nam chủ yếu điều chỉnh các hoạt động trong vùng biển Việt Nam, phù hợp với tên gọi của Luật. Đối với hoạt động của cá nhân, tổ chức và tàu thuyền Việt Nam ở vùng biển nằm ngoài phạm vi vùng biển Việt Nam, dự thảo Luật nên quy định nguyên tắc theo hướng Nhà nước bảo hộ hoạt động nêu trên và được thể hiện trong các điều về nội dung quản lý nhà nước về biển. Luật này cũng khẳng định một lần nữa lập trường nhất quán của hệ thống pháp luật và quan điểm của Việt Nam về chủ quyền lãnh thổ đối với hai quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa. Điều này là phù hợp với Hiến pháp năm 1992, Luật Biên giới quốc gia năm 2003, các Tuyên bố năm 1977 và 1982 cũng như Nghị quyết của Quốc hội năm 1994 phê chuẩn Công ước Luật biển 1982.   Điều 76 Công ước Luật Biển xác định thềm lục địa của một quốc gia ven biển là đáy biển và lòng đất của phần kéo dài tự nhiên của lãnh thổ quốc gia ven biển đến mép ngoài của rìa lục địa. Nếu rìa lục địa nhỏ hơn 200 hải lý kể từ đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải của quốc gia ven biển, thì thềm lục địa của quốc gia ven biển là 200 hải lý. Nếu rìa lục địa của quốc gia ven biển rộng hơn 200 hải lý, thì quốc gia đó có quyền mở rộng thềm lục địa của mình ra quá 200 hải lý, nhưng tối đa không quá 350 hải lý. Theo khoản 8 của Điều này, để xác định thềm lục địa vượt quá 200 hải lý, quốc gia ven biển phải nộp báo cáo lên ủy ban Ranh giới thềm lục địa với đầy đủ các thông tin đo đạc khảo sát, khoa học, kỹ thuật theo bản hướng dẫn của ủy ban để chứng minh. Các quốc gia ven biển có thể tự nộp báo cáo toàn diện hoặc báo cáo từng phần và cũng có thể phối hợp với nhau trình báo cáo chung cho ủy ban. Đối với các quốc gia ven biển đã trở thành thành viên Công ước trước ngày 13/5/1999, trong đó có Việt Nam, thì thời hạn cuối cùng để nộp báo cáo quốc gia là ngày 13/5/2009. Trên cơ sở nghiên cứu, khảo sát toàn diện về tình hình địa chất, địa mạo của thềm lục địa Việt Nam, các cơ quan hữu quan của nước ta đã xây dựng báo cáo quốc gia về ranh giới ngoài thềm lục địa Việt Nam ở khu vực phía Bắc và phối hợp với Malaysia xây dựng báo cáo chung về khu vực phía Nam Biển Đông và đã trình ủy ban Ranh giới thềm lục địa LHQ đúng thời hạn quy định. (BT) Để xác định rõ phạm vi các vùng biển Việt Nam, đáp ứng cho việc thực thi các hoạt động và quản lý biển hiện nay của nước ta, vấn đề đầu tiên là cần quy định cụ thể tọa độ vị trí của đường cơ sở. Tuyên bố 1982 đã đưa ra những nguyên tắc và hệ thống 12 điểm cơ sở. Tuyên bố này đã đóng góp một vai trò lịch sử quan trọng trong quá trình xác lập và bảo vệ chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán quốc gia trên các vùng biển và thềm lục địa Việt Nam cũng như việc sử dụng và khai tác các vùng biển đó phục vụ phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Tuy nhiên, có một số hạn chế: 1) điểm đầu trong Vịnh Bắc Bộ và điểm cuối cùng trong Vịnh Thái Lan chưa được xác định do chưa giải quyết dứt điểm vấn đề phân định biển với Trung Quốc và Cămpuchia; 2) một số điểm cơ sở còn cách xa đất liền; 3) chưa quy định cụ thể đường cơ sở các đảo thuộc quần đảo Hoàng Sa và Trường Sa. Văn bản này được ban hành trước khi Công ước Luật biển 1982 có hiệu lực và Việt Nam chưa phải là thành viên của Công ước. Đến nay tình hình đã có nhiều thay đổi. Việt Nam và Trung Quốc đã ký Hiệp ước về phân định lãnh hải, đặc quyền kinh tế và thềm lục địa và Hiệp ước về hợp tác nghề cá trong Vịnh Bắc Bộ ngày 30/12/2000. Để quản lý tốt các vùng biển và tài nguyên biển trong Vịnh Bắc Bộ cần thiết phải sớm bổ sung đoạn đường cơ sở trong Vịnh. Nghị quyết của Quốc hội, ngày 23/6/1994 phê chuẩn Công ước Luật biển 1982 đã giao cho Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ nhiệm vụ nghiên cứu để có những sửa đổi bổ sung cần thiết đối với các quy định liên quan của pháp luật quốc gia cho phù hợp với Công ước Luật biển 1982. Ngày 7/5/2009, Chính phủ Việt Nam đã trình ủy ban Ranh giới thềm lục địa của Liên hợp quốc (LHQ ) báo cáo quốc gia xác định ranh giới thềm lục địa nằm ngoài phạm vi 200 hải lý tính từ đường cơ sở của Việt Nam. Trước đó, ngày 6/5/2009, Việt Nam và Malaysia cũng đã phối hợp trình ủy ban Ranh giới thềm lục địa báo cáo chung về khu vực thềm lục địa kéo dài liên quan đến hai nước. Việc trình các báo cáo này là để thực hiện các quy định liên quan của Công ước biển năm 1982. 2.3. Cơ chế quản lý biển Môi trường biển là đồng nhất, không chia cắt nhưng đồng thời lại là nơi tập trung nhiều hoạt động biển đan chéo với những lợi ích ngành, địa phương cục bộ, thậm chí mâu thuẫn. Trong khi có nhận thức chung là Chính phủ cần phải thống nhất quản lý nhà nước đối với các vùng biển Việt Nam, lại có nhiều ý kiến trái chiều về thẩm quyền, phân cấp và cơ quan quản lý nhà nước về biển. Trên tinh thần đổi mới, cải cách hành chính, phân cấp một cách mạnh mẽ cho các địa phương, một số ý kiến cho rằng Chính phủ nên giao quyền về quản lý, khai thác, sử dụng đối với một số lĩnh vực và trong phạm vi nhất định ở nội thuỷ cho Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ven biển, tạo điều kiện cho Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh tham gia quản lý nhà nước về biển. Trong một số văn bản luật hiện hành đã có nhiều quy định cụ thể quy định việc quản lý nhà nước về biển thuộc lĩnh vực chuyên ngành. Do vậy, trong dự thảo Luật cần cân nhắc, xem xét sao cho đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Cũng có ý kiến cho rằng nên phân định cụ thể các vùng biển cho các địa phương quản lý. Các nước như Mỹ, Australia cũng giao cho các bang quản lý một số vùng biển. Tuy nhiên cần lưu ý, các vùng biển không chỉ là đối tượng điều chỉnh của nội luật mà còn cả các điều ước quốc tế, đồng thời liên quan đến nhiều lĩnh vực trên cùng một không gian quản lý, cho nên việc giao quyền quản lý cho các địa phương, đặc biệt là trên lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa, dễ dẫn đến tính địa phương chủ nghĩa trong quản lý, cản trở việc phát triển kinh tế - xã hội đối với môi trường biển của cả nước. Theo Tuyên bố năm 1977 và 1982 thì nội thuỷ tại một số vùng khá rộng và xa bờ trong khi năng lực quản lý, cơ sở hậu cần của các địa phương còn yếu. Vấn đề giao quyền cụ thể như thế nào cho cấp tỉnh ở trong vùng nội thủy sẽ cần được xem xét kỹ và giải quyết đồng bộ cùng với việc xác định cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan tham gia vào việc quản lý nhà nước về biển. Cơ cấu tổ chức quản lý biển của Việt Nam hiện nay khá phân tán, thiếu hiệu quả. Về nguyên tắc, Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về biển nhưng các chức năng cụ thể được giao cho các ngành. Hiện có tới 15 Bộ, ngành liên quan trực tiếp và có chức năng về quản lý biển. Nhiều lực lượng hoạt động trên biển với các chức năng nhiệm vụ chồng chéo và mâu thuẫn nhau, nhưng lại chưa có một cơ quan chuyên trách nào giúp Chính phủ trong xây dựng, quản lý thống nhất các hoạt động trên biển đang ngày càng đa dạng và phức tạp. Việc thiếu quy hoạch tổng thể dễ dẫn đến sự xung đột lợi ích giữa các ngành hoặc không tận dụng được tiềm năng của biển để phát triển kinh tế, sự kết hợp giữa phát triển kinh tế biển và quốc phòng - an ninh, bảo vệ tài nguyên môi trường, sự kết hợp giữa các yêu cầu đối nội và đối ngoại cũng như tham gia giải quyết các vấn đề biển chung mang tính toàn cầu và khu vực. Để khắc phục điểm này, trên cơ sở tiếp thu ý kiến của Quốc hội khoá XI, năm 2008, Chính phủ đã giao Bộ Tài nguyên và Môi trường thành lập Tổng cục Biển và hải đảo Việt Nam, cơ quan chuyên môn thực hiện chức năng quản lý tổng hợp và thống nhất về biển và hải đảo (3). Tuy nhiên đây mới chỉ là bước đi đầu tiên theo hướng kiện toàn cơ chế quản lý biển. Chức năng quản lý biển của Tổng cục Biển và hải đảo được quy định khá rộng, mang tính tổng hợp, nhưng trên thực tế cơ quan này còn phải nỗ lực rất nhiều để thực hiện chức năng chính của mình là điều tra và quản lý tài nguyên môi trường biển. Vấn đề quản lý tổng hợp điều hành thống nhất các hoạt động trên biển theo một quy hoạch, chiến lược phát triển biển chung, bao hàm cả tính đối nội và đối ngoại đã vượt quá khuôn khổ của một cơ quan Tổng cục của một ngành. Quốc hội khoá XI cho rằng, cần thiết phải có một cơ chế hữu hiệu, đủ mạnh để tổ chức phối hợp thống nhất giữa các cơ quan trong việc quản lý, khai thác sử dụng có hiệu quả, bền vững các nguồn tài nguyên biển ở nước ta. Tuy nhiên, vẫn còn rất nhiều ý kiến đề nghị xem xét các phương án: - Thành lập một cơ quan tham mưu tổng hợp do một đồng chí Phó Thủ tướng Chính phủ trực tiếp phụ trách, có thẩm quyền thực hiện một số nội dung quản lý nhà nước và điều phối hoạt động của các bộ, ngành liên quan; các bộ, ngành trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ của mình có trách nhiệm thực hiện quản lý nhà nước về biển theo chuyên ngành; hoặc - Thành lập một cơ quan ngang bộ hoặc Uỷ ban quốc gia về biển giúp Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về biển. Kiện toàn cơ quan quản lý biển thống nhất còn liên quan đến vấn đề phân cấp lực lượng kiểm tra, kiểm soát trên biển. Hiện tại tất cả các ngành chuyên môn đều có lực lượng tàu thuyền kiểm tra, kiểm soát riêng của mình trên biển như Kiểm ngư thuộc Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Thanh tra Hải quan thuộc Bộ Tài chính. Nhiệm vụ kiểm tra tổng hợp được pháp luật hiện hành giao cho lực lượng Hải quân, Bộ đội Biên phòng và Cảnh sát biển. Hiện nay, đa số đều nhất trí quy định trong Luật, lực lượng Hải quân có chức năng chính là bảo vệ chủ quyền biển đảo, không trực tiếp tuần tra kiểm soát, duy trì trật tự an ninh, bảo đảm tuân thủ pháp luật trên biển mà chỉ hỗ trợ các lực lượng có thẩm quyền tuần tra kiểm soát trên biển thực hiện nhiệm vụ khi được yêu cầu. Pháp lệnh Bộ đội Biên phòng, ngày 28/3/1997 quy định Bộ đội Biên phòng có nhiệm vụ tuần tra kiểm soát bảo vệ biên giới lãnh thổ quốc gia trên biển từ ranh giới ngoài của lãnh hải trở vào. Pháp lệnh Lực lượng Cảnh sát biển Việt Nam, số 03/2008/PL-UBTVQH12, ngày 26/1/2008 quy định Cảnh sát biển chủ trì thực hiện nhiệm vụ tuần tra kiểm soát biển chung trên toàn bộ các vùng biển Việt Nam. Như vậy, đã có sự chồng lấn khu vực tuần tra kiểm soát giữa hai lực lượng trên vùng nội thủy và lãnh hải. Trong thời gian Cảnh sát biển đang xây dựng lực lượng, chưa đủ sức vươn ra, vùng nội thuỷ của Việt Nam lại khá rộng thì việc tồn tại mâu thuẫn chồng lấn trong pháp luật ảnh hưởng chưa nhiều. Song đã đến lúc cần khắc phục điểm yếu này, cần sớm phân biệt rõ khu vực tuần tra kiểm soát của hai lực lượng. Bộ đội Biên phòng chủ trì thực hiện nhiệm vụ tuần tra kiểm soát biển từ ranh giới ngoài lãnh hải trở vào và Cảnh sát biển chủ trì thực hiện nhiệm vụ tuần tra kiểm soát biển từ ranh giới ngoài lãnh hải trở ra. Từng bước đầu tư, xây dựng Cảnh sát biển thành một lực lượng mạnh đa chức năng, chủ trì thực hiện nhiệm vụ tuần tra kiểm soát trên toàn bộ các vùng biển Việt Nam trong tương lai. Mặt khác, cũng cần đặt vấn đề tách lực lượng Cảnh sát biển khỏi Bộ Quốc phòng. Xu hướng trên thế giới, để giữ gìn hình ảnh hoà bình, giải quyết các vi phạm mang tính hành chính, dân sự, lực lượng cảnh sát biển thường được tổ chức trực thuộc một bộ dân sự. Cảnh sát biển của Mỹ thuộc Bộ Giao thông vận tải, của Trung Quốc thuộc Cục Hải dương Quốc gia. Trên một vùng biển phức tạp và nhạy cảm như Biển Đông, Cảnh sát biển Việt Nam nên từng bước chuyển thành lực lượng dân sự và trực thuộc cơ quan ngang bộ hoặc Uỷ ban quốc gia về biển. Mô hình tổ chức Cục Hải dương Quốc gia Trung Quốc có nhiều ưu điểm cho chúng ta rút kinh nghiệm xây dựng một cơ quản quản lý nhà nước về biển cho phù hợp. 2.4. Quyền sử dụng biển và vấn đề phát triển kinh tế biển Với sự gia tăng các hoạt động sử dụng biển, việc quy định chế độ về quyền sử dụng biển là cần thiết, tạo cơ chế rõ ràng khuyến khích các tổ chức, cá nhân đầu tư vào việc khai thác, sử dụng tài nguyên biển, phát triển kinh tế biển. Các quy định hiện nay về sử dụng biển theo từng lĩnh vực chuyên ngành đã dẫn đến việc hoặc là buông lỏng quản lý, hoặc là xung đột lợi ích giữa các ngành, ví dụ như giữa đánh cá và khai thác dầu khí, giữa nhu cầu quốc phòng và phát triển kinh tế... Luật Các vùng biển Việt Nam cần quy định cụ thể, chi tiết hơn về quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức sử dụng biển; xác định rõ trách nhiệm, thẩm quyền của các cơ quan quản lý nhà nước trong việc quản lý các hoạt động sử dụng biển. Tuy nhiên, do là một luật khung và do vấn đề phức tạp, liên quan đến nhiều văn bản pháp luật hiện hành nên Luật Các vùng biển Việt Nam không thể quy định đầy đủ ngay các hoạt động cụ thể mà chỉ nêu ra các nguyên tắc chung. Chính phủ sẽ căn cứ tình hình thực tế để có quy định cụ thể, đúc rút kinh nghiệm qua hoạt động thực tiễn, từ đó sẽ từng bước xây dựng và hoàn thiện chế định này tương tự như các quy định của Luật Đất đai, có tính đến đặc thù riêng của môi trường biển. 2.5. Quan hệ giữa quyền chủ quyền và tài phán của quốc gia ven biển và quyền tự do biển cả của tàu thuyền nước ngoài Vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa là những vùng biển siêu đặc thù, trong đó quốc gia ven biển có các quyền chủ quyền về mặt kinh tế, về tài nguyên và các quyền tài phán về lắp đặt và sửa chữa các đảo nhân tạo, các công trình thiết bị trên biển, về nghiên cứu khoa học biển và bảo vệ môi trường biển, còn các quốc gia khác có quyền tự do bay, tự do hàng hải, tự do đặt dây cáp và ông dẫn ngầm. Trong khi thực hiện các quyền của mình, các quốc gia phải tôn trọng các quyền của quốc gia ven biển và ngược lại. Tuy nhiên, Công ước Luật biển 1982 không quy định rõ một số điểm, đặc biệt là hoạt động huấn luyện và diễn tập quân sự của tàu thuyền quân sự nước ngoài. Vụ đụng độ giữa tàu thám sát của Mỹ với 5 tàu ngư chính của Trung Quốc trong Biển Đông ngày 8/3/2009 đã gây ra những tranh cãi. Phía Trung Quốc cho rằng các hoạt động thu thập tin tức của tàu Mỹ là vi phạm quy chế vùng đặc quyền kinh tế của Trung Quốc, trong khi Mỹ cho rằng tàu thuyền quân sự có quyền miễn trừ và được tự do hàng hải trong vùng biển này. Hoạt động của tàu thuyền quân sự nước ngoài trong vùng biển quốc gia ven biển, nhất là các quốc gia đang phát triển như Việt Nam luôn là một vấn đề nhạy cảm có ảnh hưởng trực tiếp đến độc lập, chủ quyền, toàn vẹn lãnh thổ. Một số người có quan điểm cứng rắn cho rằng, Công ước Luật biển 1982 không đề cập đến việc cấm các hoạt động diễn tập, huấn luyện quân sự trên vùng tiếp giáp và vùng đặc quyền kinh tế của quốc gia ven biển, nhưng vì tính chất nhạy cảm đối với việc bảo vệ an ninh - quốc phòng của nước ta, đề nghị có quy định cấm các hoạt động này. Nghị định số 30/NNĐ-CP ngày 29/1/1980 của Chính phủ về hoạt động của tàu thuyền nước ngoài trong các vùng biển Việt Nam quy định, tàu thuyền quân sự nước ngoài khi đi vào vùng tiếp giáp và lãnh hải Việt Nam phải xin phép. Quy định này được ban hành trước khi Việt Nam phê chuẩn Công ước Luật biển 1982 và không phù hợp với nội dung của Công ước, vì vậy chúng ta nên điều chỉnh tàu thuyền quân sự nước ngoài được hưởng quyền qua lại không gây hại trong lãnh hải Việt Nam không phải xin phép để tạo quan hệ tốt với các nước. Đối với các hoạt động diễn tập, huấn luyện quân sự trên vùng đặc quyền kinh tế của quốc gia ven biển, Công ước Luật biển 1982 không có quy định cấm, nhưng vì tính chất nhạy cảm đối với việc bảo vệ an ninh, quốc phòng của Việt Nam, cần có quy định cấm các hoạt động nói trên. Tuy nhiên, cũng cần để ngỏ khả năng chúng ta có thể có các hoạt động hợp tác với các nước trong tương lai về các hoạt động này. Xây dựng Luật Các vùng biển Việt Nam là một nhiệm vụ khó khăn, phức tạp. Quá trình xây dựng khá dài và phần lớn các vấn đề đều đã có giải đáp thoả đáng. Tuy nhiên, những vấn đề lớn như phạm vi điều chỉnh, cơ chế quản lý biển vẫn còn có nhiều ý kiến. Đây cũng là việc bình thường, vì cơ chế quản lý biển đang trong quá trình hoàn thiện và không có một hình mẫu nào riêng biệt cho từng nước. Luật Các vùng biển Việt Nam cần sớm hoàn thiện ở mức cao nhất và sớm được thông qua. Xây dựng Luật Các vùng biển Việt Nam là bước đi cần thiết phục vụ quá trình tiến ra biển, là công cụ để thực hiện chính sách biển trong tình hình mới nhằm mục tiêu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước và hội nhập quốc tế. Luật Các vùng biển Việt Nam sẽ tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho các bước tiến của Việt Nam chinh phục biển và đẩy mạnh hợp tác quốc tế trên biển, vì một nước Việt Nam mạnh về biển trong tương lai gần. )       Nghị định số 25/2008/NĐ-CP của Chính phủ ngày 4/3/2008. (2)       Nghị quyết của Quốc hội phê chuẩn Công ước Luật biển 1982; Nghị quyết Đại hội lần thứ IX, Đại hội lần thứ X của Đảng; Các Nghị quyết của Đảng, Chỉ thị của nhà nước về phát triển kinh tế biển và đảm bảo an ninh quốc phòng, nhất là Nghị quyết số 27/NQ-CP, ngày 30/5/2007 về Chiến lược biển Việt Nam đến năm 2020. (3)       Nghị định số 25/2008/NĐ-CP của Chính phủ, ngày 4/3/2008.    TS Nguyễn Hồng Thao, Đại học Quốc gia Hà Nội

Nguồn: http://www.nclp.org.vn/ban_ve_du_an_luat/luat-cac-vung-bien-viet-nam-cong-cu-thuc-hien-chinh-sach-bien-trong-tinh-hinh-moi